PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO, ATTIVITÀ CONTRATTUALE, CONTROLLI E RESPONSABILITÀ

L’aspirazione a una semplificazione dell’attività amministrativa non è nuova: basti pensare che se ne parla da oltre un secolo come strumento privilegiato di superamento delle farraginosità procedimentali e dell’affastellamento di adempimenti che la moltiplicazione delle disposizioni normative produce.
Già da questo, si comprende come una pubblica amministrazione che costi meno alla collettività, sia in termini di stanziamenti di bilancio che in termini di costi complessivi e, soprattutto, che lavori meglio, implica necessariamente non solo una più efficace allocazione delle risorse umane, ma anche la concreta attuazione dei principi enunciati in via generale dalla legge 241/1990: e non è, quindi, un caso che gli interventi di riforma via via succedutesi finora abbiano avuto ad oggetto, da un lato, le principali direttrici delineate dall’art. 1 della legge, ovverosia dell’economicità (intesa come minor dispendio possibile di risorse economiche) e dell’efficacia (intesa come rapporto tra il risultato che ci si prefiggeva di raggiungere e il risultato effettivamente raggiunto dall’azione amministrativa) e, dall’altro, che abbiano altresì riguardato, principalmente, gli istituti contemplati dalla normativa sul procedimento amministrativo.
In quest’ottica, l’intervento del D.L. 76/2020 (conv. in L. 120/2020), intitolato proprio come “decreto semplificazioni”, assume – non senza incoerenze e incongruenze – lo specifico intento di individuare i mezzi migliori per delineare un’azione amministrativa e una pubblica amministrazione orientata al raggiungimento degli obiettivi prefissati, ma che, nel contempo, consumi minori risorse: le implicazioni per il dipendente pubblico, per il dirigente, per il responsabile del procedimento sono di immediata intuizione e spaziano, come si prefigge di spiegare analiticamente il libro, dai profili attinenti ai nuovi compiti a loro intestati, alle implicazioni sul versante negoziale e contrattuale, alle verifiche e ai controlli attribuiti alla Corte dei conti che si sono arricchiti di ulteriori forme e tipi ed, infine, ai modificati profili di responsabilità che la novella ha introdotto.

Capitolo I Semplificazione amministrativa, suo significato e profili di novità at­tinenti ai compiti del dipendente pubblico, alla sua responsabilità, ai controlli
1. Premessa introduttiva. Emergenza e valori costituzionali
2. Emergenza e strumentazione usata dal legislatore per la sua ge­stione
2.1. L’utilizzo di poteri emergenziali
2.1.1. Situazione di crisi e strumenti derogatori
2.2. L’utilizzo degli strumenti di semplificazione
2.2.1. Il controverso significato di semplificazione
2.3. Il valore delle autoqualificazioni normative
2.3.1. Semplificazione e procedure di riequilibrio finanzia­rio pluriennale
2.3.1.1. Esigenze di tempestività, rimodulazione dei tempi e principi costituzionali
2.3.1.2. La sentenza n. 115 del 2020
2.3.1.3. La previsione dell’art. 17 del d.l. 76/2020 e dell’art. 53 del d.l. 104/2020

3. Le molteplici direzioni delle semplificazioni
3.1. Semplificazione e nuova disciplina della responsabilità
3.1.1. La duplice accezione di responsabilità

4. Decreto Semplificazioni e attività amministrativa. La compatibilità del decreto Semplificazioni con i principi e gli istituti della legge 241/1990
4.1. I principi originariamente contenuti nella legge 241/1990: legalità, economicità, efficacia, efficienza, semplificazione, concentrazione, partecipazione, imparzialità
4.1.1. I principi di legalità, economicità, efficacia, effi­cienza
4.1.2. Il principio di snellimento e velocizzazione dell’a­zione amministrativa
4.1.3. Il principio di partecipazione in particolare
4.1.4. Il principio di imparzialità
4.2. Principi della legge 241/1990 e principi del decreto Semplifi­cazioni: la verifica dei contenuti, tra analogie e novità
4.3. L’introduzione del nuovo principio di collaborazione e buona fede
4.3.1. Buona fede e principio di consequenzialità
4.3.2. Buona fede e canoni di ragionevolezza e proporzio­nalità
4.4. Il paradosso dei principi espressi dalla legge 241/1990 negli interventi operati dal decreto Semplificazioni

5. Le altre direzioni del decreto Semplificazioni
5.1. Premessa introduttiva. Il diverso ambito oggettivo dell’inter­vento del decreto Semplificazioni
5.2. Semplificazione e ambito contrattuale pubblico
5.3. Semplificazione e digitalizzazione del procedimento. L’im­patto sulla trasparenza amministrativa
5.4. Semplificazione e ambito edilizio
5.5. Semplificazione e ambito energetico

Capitolo II Semplificazione dell’attività amministrativa e nuova disciplina dei ter­mini procedimentali

1. Premessa introduttiva
1.1. La valenza patologica del silenzio e dell’inerzia procedimen­tale
1.2. I precedenti tentativi giurisprudenziali di superamento dei fenomeni patologici collegati al silenzio e all’inerzia
1.3. I precedenti tentativi legislativi

2. I principi affermati dall’art. 2 della legge 241/1990

3. A) L’affermazione dell’obbligo di provvedere
3.1. L’individuazione (ampliata) dell’obbligo di provvedere
3.2. Omissione di risposta al cittadino e situazioni facoltizzate. L’indirizzo giurisprudenziale in merito alla individuazione delle deroghe all’obbligo di provvedere
3.3. Il superamento ad opera dell’art. 2, ultima parte della legge 241/1990
3.4. Procedimenti a istanza di parte e profili procedurali di am­missibilità
3.4.1. Gli obblighi formali di verifica dell’istanza stabiliti dagli artt. 21 e 38 del d.P.R. 445/2000
3.4.2. La novità introdotta dal decreto Semplificazioni circa le istanze in tema di erogazione di contributi
3.4.3. La sequenza formale e temporale introdotta dall’art. 18-bis della legge 241/1990
3.4.4. Riepilogo delle peculiarità dei procedimenti a istanza di parte
3.5. Dovere di provvedere e fattispecie escluse
3.5.1. La disciplina degli atti regolamentari e di pianifica­zione
3.5.1.1. La sua applicabilità ai procedimenti pia­nificatori. Il caso del piano generale degli impianti
3.5.2. L’applicabilità del rito del silenzio in caso di mancata adozione di regolamenti
3.5.3. L’applicabilità ai procedimenti sanzionatori
3.5.4. L’applicabilità ai provvedimenti di sospensione o so­prassessori
3.5.5. L’applicabilità alla fattispecie delle interrogazioni consiliari
3.5.6. I procedimenti volti ad accertare l’inadempimento in materia di diritti

4. B) La disciplina dei tempi del procedimento
4.1. La fissazione dei termini ex lege o da parte dell’amministra­zione
4.2. Le regole poste dall’art. 4 della legge 124/2015
4.3. Le innovazioni introdotte dal d.l. 76/2020. Le previsioni del nuovo comma 4-bis, la misurazione dei tempi di conclusione dei procedimenti e le disposizioni sulle ulteriori riduzioni degli stessi
4.3.1. Ambito soggettivo

5. C) Natura del termine e deroghe alla ordinatorietà dello stesso
5.1. L’“inesauribilità del potere amministrativo”
5.2. La natura del termine
5.3. Le eccezioni alla regola della ordinatorietà del termine
5.3.1. La deroga dell’art. 6 della legge 124/2015 di modi­fica dell’art. 21-nonies della legge 241/1990. Cenni e rinvio
5.3.2. La deroga dell’art. 6 della legge 124/2015 di modifica dell’art. 21-quater della legge 241/1990
5.4. La nuova previsione del comma 8-bis dell’art. 2 introdotto ad opera del d.l. 76/2020
5.4.1. La previsione dell’inefficacia della determinazione adottata in violazione dei termini, dell’art. 14-bis, comma 2, lett. c)
5.4.2. La previsione dell’inefficacia dei provvedimenti di di­vieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di cui all’articolo 19, commi 3 e 6-bis
5.4.3. La regola posta dall’art. 2, comma 8-bis, nelle altre ipotesi

6. D) Il computo dei termini e la indicazione degli incidenti istruttori
6.1. Il computo dei termini e la gestione procedimentale (e del tempo del procedimento) degli incidenti istruttori: pareri, valutazioni tecniche, autocertificazioni e la proroga del ter­mine. Il ruolo della conferenza dei servizi
6.1.1. Il computo del termine procedimentale e la sua pro­roga in relazione agli incidenti istruttori
6.1.2. Computo del termine procedimentale e previsione dell’art. 2, comma 7, della legge 241/1990
6.1.3. La disciplina dei pareri e delle valutazioni tecniche con riferimento al computo del termine procedimen­tale. La nuova disciplina recata dal decreto Semplifi­cazioni
6.1.4. Acquisizioni certificative e tempo del procedimento
6.1.4.1. Il concetto di autocertificazione e la disci­plina applicabile
6.1.4.2. Acquisizioni certificative e nuove regole sancite dal decreto Semplificazioni: l’art. 12, comma 1, lett. h), n. 1
6.1.5. Computo dei termini procedimentali e incidenza del preavviso di rigetto: la modifica introdotta dall’art. 12, comma 1, lett. e), del decreto Semplificazioni sulla disciplina dell’art. 10-bis
6.1.6. Computo del termine procedimentale e previ­sione dell’art. 17-bis della legge 241/1990 (art. 3, l. 124/2015)
6.1.7. Computo del termine del procedimento e conferenza dei servizi

7. E) Le conseguenze giudiziali dello spirare del termine
7.1. Le conseguenze risarcitorie e indennizzatorie
7.2. Il limitato ambito oggettivo dell’art. 2
7.2.1. I poteri di indagine del giudice relativi ai soli proce­dimenti vincolati
7.2.1.1. Tardività del provvedimento e profili moti­vazionali...
7.2.1.2. ... e la risarcibilità del danno da ritardo

8. La gestione del tempo procedimentale: profili soggettivi
8.1. Il ruolo del responsabile del procedimento

9. Ambito oggettivo e soggettivo di applicabilità agli enti locali delle regole del procedimento

Capitolo III Semplificazione dell’attività amministrativa e nuova disciplina della partecipazione procedimentale

1. Il concetto di partecipazione in generale
1.1. La comunicazione di avvio del procedimento
1.1.1. Premessa introduttiva
1.1.2. La giurisprudenza precedente
1.1.3. Le conseguenze pratiche
1.1.4. Violazione formale o sostanziale?
1.1.5. I profili risarcitori
1.1.6. Le modifiche all’art. 8 della legge 241/1990 da parte del decreto Semplificazioni: il rilancio dell’ammini­strazione digitale
1.2. Il preavviso di rigetto
1.2.1. In generale
1.2.2. La ratio del preavviso di rigetto
1.2.3. La differenza tra comunicazione di avvio del procedi­mento e preavviso di rigetto
1.2.4. Le novità introdotte dal decreto Semplificazioni all’i­stituto del preavviso di rigetto. Dall’interruzione alla sospensione dei termini nel nuovo art. 10-bis della l. 241/1990. I nuovi oneri motivazionali previsti dal d.l. 76/2020
1.2.4.1. L’effetto sospensivo dei termini
1.2.4.2. I profili motivazionali
1.2.4.3. La qualificazione dell’assenza del preavviso di rigetto come vizio sostanziale
1.2.4.4. L’eventuale riedizione del potere

Capitolo IV Semplificazione dell’attività amministrativa e disciplina della sempli­ficazione procedimentale (art. 19)

1. Il primo decennio di vita della Scia: lo stato di salute dell’istituto nel 2020
1.1. Storia (e filosofia) della Scia

2. Il controllo sull’attività oggetto di Scia

3. Le novità normative apportate dal decreto Semplificazioni

Capitolo V Semplificazione dell’attività amministrativa e disciplina della traspa­renza

1. Il decreto Semplificazioni e la trasparenza

2. Semplificazioni in materia di accesso alle informazioni sugli ali­menti

3. La pronuncia del Consiglio di Stato 6 marzo 2019, n. 1546

4. La trasparenza come bene pubblico

5. Le similitudini tra trasparenza ed equilibrio di bilancio
5.1. Il bilancio come bene pubblico
5.2. L’individuazione dei beni pubblici
5.3. Gli specifici punti di contatto tra bilancio e trasparenza come beni comuni
5.3.1. Il primo tratto: la finalità di tutela delle risorse pub­bliche
5.3.2. Il secondo tratto: loro necessaria funzionalità ai va­lori costituzionali e alla rendicontazione sociale
5.3.2.1. La ricaduta del principio di veridicità e tra­sparenza
5.3.2.2. Il valore strumentale della trasparenza am­ministrativa ai principi costituzionali
5.3.2.3. Accountability e comune ascrivibilità ai meccanismi di controllo. Differenze fun­zionali e strutturali
5.3.2.4. Il momento di collegamento tra controllo del bilancio e controllo sociale: l’art. 31 del d.lgs. 33/2013

Capitolo VI Attività contrattuale e semplificazione

1. Semplificazioni in materia di contratti pubblici
1.1. Premesse

2. Le previsioni del decreto Semplificazioni sui contratti pubblici
2.1. A) Le norme sull’affidamento dei contratti
2.1.1. I contratti sotto soglia comunitaria (art. 1 d.l. 76/2020)
2.1.2. I contratti sopra soglia comunitaria nonché, anche sotto soglia, riguardanti determinati settori “strate­gici” per la ripresa
2.1.2.1. Segue: ulteriori osservazioni
2.2. B) Modifiche in materia di antimafia
2.3. C) Stipula del contratto
2.4. D) Sospensione dell’esecuzione del contratto
2.5. E) Il collegio consultivo tecnico
2.6. F) Altre disposizioni urgenti in materia di contratti pubblici
2.6.1. In particolare, l’art. 8
2.6.2. Segue: l’art. 8, comma 4
2.6.3. Segue: il comma 5
2.6.3.1. Le previsioni della lett. c) del comma 5 dell’art. 8

Capitolo VII Edilizia, energia e semplificazione amministrativa

1. L’intervento in materia edilizia
1.1. Interventi di demolizione e ricostruzione
1.2. La ristrutturazione edilizia (anche in deroga)
1.3. La manutenzione straordinaria
1.4. La legittimità dei fabbricati
1.5. Convenzione per usi temporanei - Gli interventi transitori di durata non superiore a 180 giorni
1.6. Tolleranze costruttive e sanatoria delle irregolarità dell’agibi­lità. Interpretazione autentica dei requisiti di agibilità
1.7. Barriere architettoniche
1.8. Proroga del permesso di costruire e delle convenzioni di lot­tizzazione
1.9. Opere amovibili in zone di vincolo culturale

2. Semplificazione dell’attività di telecomunicazione

Capitolo VIII Semplificazione amministrativa e nuovi controlli della Corte dei conti

1. Il controllo concomitante. Premessa introduttiva e profili di diritto comparato
2. Controllo successivo e controllo concomitante. Ragioni di un isti­tuto ed evoluzione normativa
2.1. Alcune precisazioni preliminari
2.1.1. La prima osservazione preliminare: l’individuazione dei parametri del controllo della Corte
2.1.2. La seconda indicazione preliminare: profili ontolo­gici del controllo della Corte
2.1.3. La terza indicazione preliminare: la natura del con­trollo intestato alla Corte
2.1.4. In particolare: ausiliarietà e controllo concomitante
2.1.4.1. L’emersione dell’istituto del controllo con­comitante

3. Le precedenti previsioni normative
3.1. La previsione del controllo concomitante disciplinata dall’art. 11 della legge 15/2009

4. L’analisi delle nuove disposizioni. Le differenze tra la norma dell’art. 11 della legge 15/2009 e quella dell’art. 22 del d.l. 76/2020
4.1. Gli effetti contemplati dalla norma dell’art. 11 della legge 15/2009. L’ambito soggettivo e oggettivo
4.1.1. Gli effetti interdittivi e l’esigenza del contraddittorio
4.1.2. L’ambito oggettivo
4.1.3. L’ambito soggettivo

5. La norma dell’art. 22 del d.l. 76/2020. Effetti, ambito oggettivo e soggettivo
5.1. Gli effetti
5.2. Il profilo soggettivo. Le amministrazioni controllate
5.3. I destinatari del referto del controllo
5.4. L’ausiliarietà della Corte dei conti e i destinatari dell’attività di controllo intestata alla Corte
5.5. La fase della conoscibilità e della rendicontazione politica
5.6. Il profilo oggettivo
5.6.1. Il concetto di contributo e i parametri di valutazione della Corte
5.7. Il collegamento della disposizione dell’art. 22 con le altre norme stabilite dal d.l. Semplificazioni
5.8. L’impugnabilità

Capitolo IX Semplificazione amministrativa e nuovo regime della responsabilità erariale

1. La responsabilità per danno all’erario dopo il c.d. decreto Semplifi­cazioni
1.1. Premessa
2. Il dolo contabile dopo il c.d. decreto Semplificazioni
3. Segue: le pregresse differenti posizioni del giudice contabile
4. Segue: la scelta di campo a favore dell’accezione penalistica del dolo contabile
5. Segue: “la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso”
6. Segue: rilevanza unicamente del dolo intenzionale?
7. Segue: effetti della novella rispetto a condotte pregresse
8. Segue: ambito di applicazione della nuova accezione di dolo conta­bile
9. La temporanea limitazione della responsabilità erariale per colpa grave
10. Segue: ratio della soluzione normativa e prime reazioni “a caldo” degli addetti ai lavori
11. Segue: ambito temporale di applicazione del secondo comma dell’art. 21
12. Segue: ambito oggettivo di applicazione del secondo comma dell’art. 21
13. Segue: condotte illecite commissive e condotte illecite omissive: una “semplificazione” eccessiva
14. La responsabilità civile ordinaria del funzionario nei confronti della p.a.: ovvero, degli effetti paradossali di semplificazioni poco meditate