NUOVA TRASPARANZA AMMINISTRATIVA E LIBERTA' DI ACCESSO ALLE INFORMAZIONI

Il regime Foia: l’accesso generalizzato e i suoi limiti
La pubblicità sostitutiva mediante banche dati centralizzate La trasparenza sull’uso delle risorse
L’accesso ai dati statistici elementari

Con indicazioni operative su utilizzo, accessibilità e design dei siti web delle P.A.


Il volume è una guida all’applicazione degli istituti della trasparenza amministrativa, attenta ai profili di impatto organizzativo e operativo. L’opera analizza in maniera sistematica il D.Lgs. 33/2013, così come risultante dalle modifiche introdotte dal D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97, attraverso un commento analitico, articolato per temi. Ad inizio di ogni capitolo sono riportati gli articoli del D.Lgs. 33/2013 relativi agli argomenti oggetto di commento. L’analisi mira a evidenziare le problematiche applicative, con il fine di garantire uno strumento utile sia sul piano interpretativo sia su quello operativo. Sono molte e significative le novità della riforma operata dal D.Lgs. 97/2016. Con l’integrazione dell’accesso generalizzato alle informazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni (il cd. “Foia”) nel quadro dell’organica disciplina della trasparenza amministrativa, giunge a un primo compimento il percorso verso l’affermazione della libertà di ac- cesso alle informazioni da parte dei cittadini. Il principio in base al quale ogni informazione detenuta è cono- scibile (salvo eccezione) pone le pubbliche amministrazioni di fronte a un cambio di paradigma culturale e organizzativo, e vedrà un serio banco di prova in sede di applicazione dei limiti e delle eccezioni al diritto di accesso generalizzato. Di contro, anche la nuova opera di snellimento e semplificazione degli obblighi di pubblicazione presenta una serie di problematiche applicative, a cominciare dalla concreta operatività e fruibilità delle banche dati centralizzate, sostitutive di numerosi obblighi di pubblicazione fin qui demandati a ciascuna amministrazione. Il volume si propone di fornire gli strumenti necessari all’attuazione degli oneri imposti alle amministrazioni pubbliche e alla comprensione degli effetti della nuova disciplina in materia di trasparenza amministrativa.


Capitolo I - La trasparenza ed i suoi strumenti: dalla pubblicità all'accesso generalizzato (artt. 1; 2, comma 1; 5 e 5-bis)

1. Una accezione "matura" della nozione di trasparenza: la conoscibilità generalizzata come principio (e non più come ampia eccezione)

2. Gli scopi della trasparenza

3. La libertà di accesso alle informazioni come oggetto della disciplina

4. La declinazione passiva e riflessiva della libertà di informazione e lo specifico ruolo dei soggetti pubblici

5. Trasparenza e libertà di informazione

6. Lo sdoppiamento dell'accesso civico e la necessità di tenere distinti i due regimi

7. L'accesso civico "propriamente detto"

7.1. Il regime giuridico (rinvio)

7.2. Il procedimento

8. L'accesso civico generalizzato: caratteri, titolarità, costi

8.1. Legittimazione e requisiti

8.2. L'oggetto della richiesta di accesso

8.3. I costi

9. L'accesso civico generalizzato: il procedimento

10. La tutela contenziosa

11. I limiti all'accesso generalizzato

12. Il ruolo dei garanti ed il modello italiano di governance del diritto di conoscere

13. L'accesso civico generalizzato e gli altri diritti di accesso

13.1. Accesso civico generalizzato e accesso civico propriamente detto

13.2. Accesso civico generalizzato e diritto di accesso ex legge 241/1990

Capitolo II - I soggetti obbligati alla disciplina sulla trasparenza (artt. 2-bis; 22 e 48)

1. Premessa

2. L'ambito soggettivo di applicazione

2.1. Il completamento del quadro delle pubbliche amministrazioni tenute alla piena applicazione della disciplina sulla trasparenza (e qualche passo indietro)

2.2. Residuali profili di incertezza

2.3. Il perimetro soggettivo allargato agli enti pubblici economici

2.4. I soggetti di diritto privato tenuti all'applicazione della disciplina sulla trasparenza

3. Le disposizioni sulle modalità di attuazione

Capitolo III - Pubblicità e diritto alla conoscibilità (art. 3, comma 1)

1. Pubblicità e diritto alla conoscibilità: oggetto dell’analisi

2. Pubblicità e trasparenza: profili definitori

2.1. La ricerca di una nozione più limpida di trasparenza

2.2. L'endiadi trasparenza-pubblicità nel d.lgs. 33/2013

2.3. Dalla trasparenza-pubblicità al diritto (ai diritti) alla conoscibilità

3. Pubblicazione e accesso civico "in senso proprio": due modi diversi della pubblicità

4. Il diritto di chiunque alla conoscibilità

5. Dal diritto di accesso ai diritti di accesso

6. (segue) L'accesso civico "in senso improprio" (cenni)

Capitolo IV - Il bilanciamento tra trasparenza e privacy (artt. 3, commi 1-bis e 1-ter; 5-bis e 7-bis)

1. Premessa

2. L'evoluzione del rapporto tra trasparenza on line e riservatezza

3. Le linee guida del Garante, del maggio 2014

4. Il rapporto tra pubblicità e protezione dei dati secondo il (nuovo) decreto n. 33

4.1. "Rigidità" e "elasticità" degli obblighi di pubblicazione

4.2. I diversi obblighi di pubblicazione e i dati "ulteriori"

4.3. L'equilibrio in presenza di dati sensibili

4.4. Pertinenza (e non eccedenza) nel trattamento dei dati

4.5. Riutilizzo e open data su dati personali

5. Il (diverso e variabile) rapporto tra riservatezza e accesso civico

Capitolo V - Trasparenza, accesso civico e riutilizzo dei dati pubblicati. I limiti a tutela di interessi pubblici giuridicamente rilevanti (artt. 5-bis e 7-bis, commi 3 e 6)

1. Premessa. Limiti alla trasparenza, alla pubblicazione e all'accesso civico

1.1. I precedenti. I casi di esclusione dall'accesso agli atti amministrativi (art. 24, l. 241/1990)

2. I limiti alla trasparenza nel d.lgs. 33/2013. Il segreto di Stato e il segreto d'ufficio. Le particolarità del segreto statistico

2.1. Il segreto di Stato e gli altri vincoli di segretezza a tutela degli interessi della Repubblica

2.2. Il segreto d'ufficio

2.3. Il segreto statistico

3. Esclusioni e limiti all'accesso civico («proprio e) «improprio

3.1. Limiti all'accesso civico «proprio e al riutilizzo dei dati pubblicati

4. Brevi note conclusive. L'eccezione

Capitolo VI - Dati aperti e diritto al riutilizzo delle informazioni: la declinazione italiana del paradigma degli open data (art. 7)

1. Premessa

2. Un paradigma rafforzato degli open data: open data, riutilizzo delle informazioni pubbliche, big data

2.1. Riutilizzo dei dati pubblici e dati aperti: due concetti vicini, ma differenti

2.2. Big data nel settore pubblico: un ineludibile rafforzamento del paradigma dei dati aperti

2.3. Dati aperti, riutilizzo e trasparenza amministrativa

3. Il diritto al riutilizzo e i dati aperti come declinazioni del diritto alla conoscibilità

4. Il diritto al riutilizzo e i dati aperti nel d.lgs. 33/2013: a) quali dati, quali informazioni e quali documenti

4.1. I limiti oggettivi ai dati aperti e al riutilizzo: i dati personali possono essere riutilizzati

4.2. I limiti oggettivi ai dati aperti e al riutilizzo: la parziale “signoria” degli strumenti di accesso ai dati sul diritto al riutilizzo

5. Il diritto al riutilizzo e i dati aperti nel d.lgs. 33/2013: b) con quali strumenti e a quali condizioni

5.1. I dati aperti tra art. 68 del CAD e art. 7 del codice della trasparenza

5.2. La tariffazione: una gratuità solo parziale

Capitolo II - L’accesso ai dati statistici elementari: prospettive di una nuova conoscenza pubblica (art. 5-ter)

1. Una ratio differente per la disciplina di accesso ai dati elementari statistici

2. L’accesso ai dati statistici per scopi scientifici

3. I dati elementari statistici e l’identificabilità delle unità statistiche

4. I criteri di accesso ai dati statistici elementari e le sanzioni per il loro cattivo utilizzo

5. Le modalità di accesso ai dati elementari statistici

6. La fase di attuazione dell’art. 5-ter e gli obblighi di pubblicità

7. Gli aspetti problematici dell’art. 5-ter

8. La diffusione dei dati elementari come elemento di una migliore conoscenza pubblica

Capitolo VIII - Qualità, durata e modalità di erogazione della pubblicazione (artt. 6; 8 e 9)

1. Tre aspetti-chiave della pubblicazione: qualità, tempi e visibilità

2. La qualità dei dati pubblici come derivazione del diritto alla trasparenza

2.1. Il concetto di “qualità dell’informazione”

2.2. Qualità, diritto alla conoscenza e responsabilità

2.3. Qualità del contenitore e qualità del contenuto

3. La trasparenza nel web e il tempo

3.1. Il momento iniziale della pubblicazione e il progressivo

aggiornamento

3.2. Il momento finale della pubblicazione

3.3. La gestione dei dati dopo il periodo di pubblicazione obbligatoria

4. Trasparenza e visibilità

4.1. La collocazione delle informazioni

4.2. L’indicizzazione nei motori di ricerca

Capitolo IX - La pubblicità “sostitutiva” mediante banche dati centralizzate (artt. 2, comma 2, e 9-bis; art. 42 del decreto correttivo)

1. Premessa: la nuova trasparenza attraverso la libertà di accesso e la pubblicazione obbligatoria

2. Nozione di pubblicazione

3. L’art. 9-bis e la pubblicità “sostitutiva”

4. Le modalità di reazione

4.1. L’art. 42 e la disciplina dell’entrata in vigore

Capitolo X - Il coordinamento con il Piano triennale per la prevenzione della corruzione (abrogazione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità) (art. 10)

1. Il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità (abrogato)

2. La legge delega. Bilanciamento tra semplificazione e trasparenza secondo il modello Foia

3. Il nuovo art. 10, d.lgs. 33/2013 come modificato dal d.lgs. 97/2016. Il coordinamento con il PTPC

4. Il responsabile per la trasparenza. Obblighi. Individuazione del soggetto responsabile

5. Giornate della trasparenza

6. Contabilizzazione costi e servizi erogati

Capitolo XI - La pubblicazione degli atti di carattere normativo e amministrativo generale (art. 12)

1. Premessa

2. L’articolo 12 e il procedimento di formazione del decreto delegato

2.1. La conformità alla delega originaria contenuta nella legge n. 190 del 2012 (cosiddetta “legge Severino”)

2.2. La qualità normativa, tra vecchie e nuove formulazioni

2.3. La delega prevista dalla legge n. 124 del 2015 (cosiddetta “legge Madia”)

3. L’ambito di applicazione

3.1. L’ambito di applicazione soggettivo

3.2. L’ambito di applicazione oggettivo

3.2.1. Gli atti di carattere normativo

3.2.2. Gli atti di carattere amministrativo generale

3.2.3. In particolare, le misure di prevenzione della corruzione, i documenti di programmazione e gli atti degli Oiv

4. Per concludere

Capitolo XII - Obblighi di pubblicazione relativi ad incarichi politici, dirigenziali e di governo (artt. 14; 15; 15-bis e 15-ter)

1. Premessa

2. Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici e di incarichi dirigenziali (art. 14)

2.1. Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici

2.2. Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi di governo e di incarichi dirigenziali

3. Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi di collaborazione o consulenza (art. 15)

4. Obblighi di pubblicazione concernenti incarichi conferiti nelle società controllate (art. 15-bis)

5. Obblighi di pubblicazione concernenti gli amministratori e gli esperti nominati da organi giurisdizionali o amministrativi (art. 15-ter)

6. Conclusioni

Capitolo XIII - Organizzazione e personale (artt. 13; 16; 17; 18; 19; 20 e 21)

1. L’organizzazione

1.1. Premessa

1.2. Obblighi di pubblicazione relativi al personale, alla valutazione della performance e alla distribuzione dei premi al personale

1.3. Conclusioni

Capitolo XIV - Gli obblighi di pubblicazione concernenti l’attività delle pubbliche amministrazioni (artt. 23; 26; 27 e 31)

1. La semplificazione degli obblighi di pubblicazione

2. La soppressione degli obblighi di pubblicazione concernenti i provvedimenti amministrativi

3. La cancellazione della pubblicazione obbligatoria per i dati aggregati e i controlli sulle imprese

4. La pubblicazione dei provvedimenti attributivi di vantaggi economici

5. Obblighi di pubblicazione relativi ai controlli sull’organizzazione e sull’attività amministrativa

Capitolo XV - La trasparenza sull’uso delle risorse (artt. 4-bis; 26; 27; 29 e 30)

1. La trasparenza nell’utilizzo delle risorse pubbliche tramite il portale Soldi pubblici

2. La pubblicità degli atti di concessione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati

2.1. La pubblicità dei criteri di attribuzione

2.2. Le categorie di atti che implicano la pubblicità obbligatoria

2.3. Confronto tra le previsioni degli artt. 26-27 e l’abrogato art. 18 del decreto sviluppo

2.4. Prime conclusioni in merito alle recenti evoluzioni degli obblighi di trasparenza sull’impiego delle risorse pubbliche

2.5. Privacy e tutela dei dati personali

3. Uno sguardo più operativo alla pubblicazione dei dati sull’impiego delle risorse

3.1. Le informazioni oggetto di pubblicità obbligatoria ai sensi dell’art. 27

3.2. Le modalità di pubblicazione

3.3. L’apparato sanzionatorio e di incentivi

4. La pubblicazione dei dati di bilancio

5. Pubblicazione dei dati concernenti la gestione del patrimonio immobiliare

6. Pubblicazione nelle banche dati centrali: la razionalizzazione della trasparenza amministrativa

6.1. BDAP – Banca dati amministrazioni pubbliche

6.2. Un’analisi empirica e le banche dati REMS e Patrimonio P.A.

Capitolo XVI - La trasparenza della rappresentanza territoriale: l’obbligo di pubblicità dei rendiconti dei gruppi consiliari regionali e provinciali (art. 28)

1. I contenuti dell’art. 28

1.1. L’ambito oggettivo

1.2. L’ambito soggettivo

2. La pubblicazione dei rendiconti dopo l’introduzione dell’art. 9-bis

3. La procedura di controllo dei rendiconti, il ruolo della Corte dei conti e le sanzioni (anche per la mancata pubblicazione) dopo le sentenze della Corte costituzionale

4. La trasparenza delle assemblee elettive per una completa trasparenza delle istituzioni

Capitolo XVII - Gli obblighi di trasparenza sulle prestazioni ed i servizi erogati (artt. 32; 33; 35 e 36)

1. La trasparenza con finalità di servizio e la trasparenza sui servizi

2. Quadro generale: novità e conferme

3. Le carte dei servizi e le informazioni sui servizi erogati

3.1. L’indicatore di tempestività dei pagamenti

4. La trasparenza degli oneri informativi

5. Gli obblighi di pubblicazione relativi ai procedimenti amministrativi (e ai servizi erogati on line)

5.1. I controlli sostitutivi e l’acquisizione d’ufficio di dati

6. I pagamenti informatici

Capitolo XVIII - Contratti e opere pubbliche (artt. 37; 38 e 52, comma 4-bis)

1. Premessa: la ratio della trasparenza nei contratti pubblici e nelle opere pubbliche

2. Il primo triennio di applicazione della legge 190/2012 e del d.lgs. 33/2013 in materia di contratti pubblici e opere pubbliche

2.1. Gli obblighi di trasparenza nella normativa anticorruzione.

2.2. L’ambito soggettivo di applicazione

2.3. Informazioni oggetto di pubblicazione e trasmissione dei dati all’Anac

3. Il nuovo art. 37 del d.lgs. 33/2013 e il rinvio al nuovo codice dei contratti pubblici

3.1. L’applicazione dell’art. 9-bis del d.lgs. 33/2013. 414

3.2. Il coordinamento con il nuovo codice dei contratti pubblici

4. Il nuovo art. 38 e l’art. 52, comma 4-bis, del d.lgs. 33/2013

5. Considerazioni conclusive

Capitolo XIX - La pubblicità degli atti di governo del territorio e delle informazioni ambientali (artt. 39 e 40)

1. Il ruolo dell’informazione al pubblico nell’attività di governo del territorio e in materia ambientale

2. Gli articoli 39 e 40 del d.lgs. 33/2013 tra valore ricognitivo e aspetti di novità

3. Ambito oggettivo di applicazione: cosa pubblicare?

4. Il profilo soggettivo. Il rapporto con le disposizioni del d.lgs. 195/2005

5. Le esclusioni dal diritto di accesso mutuate dalla disciplina ambientale

6. Profili di complessità dei possibili nodi applicativi

Capitolo XX - Gli obblighi di pubblicità nel SSN (art. 41)

1. Premessa

2. L’ambito di applicazione soggettivo delle disposizioni

3. Gli specifici obblighi di pubblicità delle amministrazioni preposte al Servizio sanitario

3.1. I dati relativi a spese e pagamenti

3.2. Le informazioni e i dati concernenti le procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali

3.3. Le strutture accreditate ed i relativi accordi contrattuali

3.4. Le liste di attesa

4. Un primo bilancio dell’inserimento degli obblighi di pubblicità del SSN nel decreto trasparenza

Capitolo XXI - Obblighi di pubblicazione concernenti gli interventi straordinari e di emergenza (art. 42)

1. Considerazioni introduttive

2. L’ambito di applicazione: l’amministrazione dell’emergenza

3. La gestione dell’emergenza e la trasparenza amministrativa

4. L’articolo 42: funzione di servizio o di controllo democratico?

5. Tempi e modalità della pubblicità relativa ai provvedimenti di emergenza

6. Conclusioni: compensare la mancanza di pubblicità preventiva con la trasparenza a posteriori

Capitolo XXII - Organizzazione ed attuazione della trasparenza: il responsabile per la trasparenza, gli Oiv e l’invarianza finanziaria (artt. 43; 44 e 51)

1. Il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza: due responsabilità, una figura

1.1. Profili soggettivi: l’individuazione del responsabile

1.2. Profili oggettivi: compiti e responsabilità

1.3. Responsabile e accesso civico

1.3.1. (segue) Il potere di riesame

2. Il sistema dei controlli interni ed esterni a garanzia della trasparenza: responsabile per la trasparenza, Oiv e Anac

2.1. Il ruolo degli Oiv

3. Invarianza finanziaria: attuazione a costo zero

3.1. L’attuazione a costo zero delle disposizioni relative all’attività e di quelle relative all’organizzazione

Capitolo XXIII - I compiti dell’Autorità nazionale anticorruzione (art. 45)

1. L’evoluzione delle funzioni dell’Autorità anticorruzione, tra rafforzamento e incertezze

2. I poteri dell’Autorità anticorruzione in materia di trasparenza

3. La vigilanza sugli obblighi di pubblicazione: l’ambito oggettivo

4. La vigilanza sugli obblighi di pubblicazione: gli strumenti

5. Considerazioni conclusive

Capitolo XXIV - Le sanzioni per le violazioni degli obblighi di pubblicazione e la tutela giurisdizionale dell’accesso civico (artt. 5, commi 6, 7 e 8; 46; 47 e 50)

1. Premessa

2. Conseguenze sulla responsabilità dirigenziale

3. Conseguenze sull’applicazione dei meccanismi incentivanti della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale

4. I rischi di un utilizzo improprio della responsabilità dirigenziale e dei meccanismi di incentivazione

5. L’eventuale responsabilità amministrativa per danno all’immagine

6. Le sanzioni amministrative per casi specifici

6.1. L’autorità competente ad irrogare le sanzioni

7. La tutela giurisdizionale

7.1. La tutela giurisdizionale dell’accesso civico

7.2. (segue) Le modifiche al codice del processo amministrativo

7.3. La giurisdizione esclusiva in materia di trasparenza: profili di incostituzionalità

Capitolo XXV - Usabilità, accessibilità e design dei siti web delle P.A.

1. Principi di sviluppo web per una P.A. più trasparente

1.1. Premessa

1.2. Dalle normative alle linee guida

2. Usabilità

2.1. Cos’è

2.2. L’usabilità nella P.A.

3. Accessibilità

3.1. Cos’è

3.2. L’accessibilità nella P.A.

4. Design per la P.A.