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UNIONI E FUSIONI DI COMUNI - Elementi teorici e prassi operative Volume 1
L’Unione di Comuni come progetto multidimensionale
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NOTA: Valido solo per spedizioni in Italia
Tipologia Libri
Autore: Carlo Ricciardi Giuseppe , Venturi Alessandro
Editore MAGGIOLI
Collana PROGETTO ENTE LOCALE
Pagine 912
Data pubblicazione 20 ott 2020
Reparto: Diritto , Enti locali e PA , LIBRI
Argomento: Amministrativo
SKU/ISBN: 9788891645555
*** IN USCITA ***
La costituzione di un’Unione di Comuni presuppone la condivisione di un progetto ricco di implicazioni, impegni e potenzialità tra gli Enti che la costituiscono.
Con essa, infatti, si assiste all’istituzione di un Ente locale di secondo livello che si distingue per peculiarità – sia organizzative, sia gestionali – tali da diversificarlo dai singoli Comuni aderenti alla compagine associativa.
In concreto, la nascita dell’Unione di Comuni prelude alla progressiva specializzazione delle professionalità coinvolte e si fonda sull’aspirazione all’erogazione di un maggior numero di servizi, nonché al conseguimento di performance più elevate ed alla produzione di economie di scala connesse alle politiche di cooperazione interlocale.
Inoltre, essa sottende la partecipazione a un patto associativo e fiduciario nel quale si contemperano interessi di ordine politico, strategico, economico-finanziario, amministrativo-contabile, organizzativo ed interistituzionale.
Il presente volume consolida e raccoglie in un’unica sede l’esperienza sedimentatasi negli ultimi cinque anni in seno al Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali (DSPS) dell’Università degli Studi di Pavia in ordine alle gestioni associate di funzioni e servizi comunali, con particolare riferimento a quelle svolte mediante la costituzione di Unioni.
Nel testo sono compendiate ricerche, relazioni e riflessioni di varia estrazione disciplinare, con il fine di rappresentare le multiformi dimensioni di operatività e di svolgimento concreto dei moduli funzionali dell’azione pubblica ascrivibili alle Unioni di Comuni.
La dimensione accademica degli approfondimenti si intreccia a quella più operativa, convergendo su una piattaforma di tematiche che variano dall’analisi giuridica di leggi, statuti e regolamenti a quella finanziaria relativa ai bilanci e agli incentivi all’associazionismo, da quella organizzativa a quella tecnica e statistico-territoriale, fino a ricomprendere il dettaglio di singoli servizi o funzioni.
Ne emerge, dunque, un quadro articolato e proteiforme: un progetto multidimensionale, tanto complesso quanto ambizioso ed affascinante.
PARTE I ASPETTI ISTITUZIONALI E TERRITORIALI DELLE UNIONI DI COMUNI. REALTÀ NAZIONALE E REGIONALE ED ESPERIENZE STRANIERE
Capitolo 1 Le Unioni di Comuni in Italia e in Lombardia
1.1. Le Unioni di Comuni nella cornice ordinamentale italiana
1.2. Le Unioni di Comuni in Italia: evoluzione e comparazione interregionale
1.3. I bilanci e il personale delle Unioni di Comuni in Italia
1.4. L’associazionismo unionistico in Lombardia
1.5. Considerazioni conclusive
1.6. Bibliografia
Capitolo 2 I finanziamenti regionali alle Unioni di Comuni
2.1. Le Unioni di Comuni in Italia
2.2. I contributi regionali alle Unioni delle Regioni che hanno ottenuto la regionalizzazione dei contributi statali
2.3. I contributi regionali all’associazionismo comunale in tre Regioni: Sardegna, Emilia-Romagna e Lombardia
2.4. Le disposizioni che regolano i trasferimenti alle Unioni nelle tre Regioni
2.4.1. Gli esiti contabili delle regole in vigore nelle tre Regioni
2.5. Sintesi delle normative in vigore nelle Regioni
2.5.1. Esiti finanziamenti a GA: raffronto della varianza dei contributi per abitante
Capitolo 3 Unioni di Comuni in Europa
3.1. Origine storica e sviluppo dell’ente intermedio
3.2. La dimensione dei Comuni nei Paesi europei
3.3. Francia: l’intercommunalité
3.3.1. Evoluzione normativa
3.3.2. Forme di intercomunalità
3.3.3. Processo di costituzione di un EPCI
3.3.4. La fiscalità propria
3.3.5. La realtà dell’intercomunalità francese
3.4. Spagna: la cooperación intermunicipal
3.4.1. Forme di intercomunalità
3.4.2. Altri strumenti
3.4.3. La realtà della cooperazione intermunicipale spagnola
3.5. Germania: la Kommunale Zusammenarbeit
3.5.1. Il contesto legislativo generale
3.5.2. Forme di intercomunalità
3.5.3. La realtà della collaborazione intercomunale tedesca
3.6. Conclusioni
PARTE II IDEE ED APPROFONDIMENTI
Sezione I Governance, recesso e scioglimento delle Unioni di Comuni. Ricognizione (dagli statuti delle Unioni lombarde)della regolazione in tema di stabilità dell’ente
Sezione Ia Il problema della stabilità delle Unioni di Comuni nell’attuale dimensione normativa e applicativa
Capitolo 4
Autonomia statutaria e stabilità nelle Unioni di Comuni: profili giuridici
4.1. Evoluzione dell’Unione di Comuni nella normativa nazionale (primi cenni)
4.2. L’autonomia statutaria delle Unioni di Comuni: natura, estensione, caratteri
4.3. Dinamiche dell’instabilità nelle Unioni di Comuni
Capitolo 5 Le funzioni delle Unioni di Comuni tra legislazione nazionale e normazione regionale
5.1. L’esercizio associato di funzioni comunali nella normativa nazionale
5.2. Le funzioni delle Unioni di Comuni nella legislazione regionale
5.3. Le funzioni delle Unioni di Comuni negli statuti. Alcune esemplificazioni
Capitolo 6 Ricognizione normativa e modelli statutari. Il caso delle Unioni di Comuni delle Province di Bergamo e Brescia
6.1. Le Unioni di Comuni in Provincia di Bergamo
6.1.1. Dati di contesto
6.1.2. La disciplina della governance
6.1.3. La disciplina dello scioglimento
6.1.4. La disciplina del recesso
6.1.5. Modelli regolatori di recesso, scioglimento e governance negli statuti delle Unioni di Comuni bergamasche
6.2. Le Unioni di Comuni in Provincia di Brescia
6.2.1. Dati di contesto
6.2.2. La disciplina della governance
6.2.3. La disciplina dello scioglimento
6.2.4. La disciplina del recesso
6.2.5. Modelli regolatori di recesso, scioglimento e governance negli statuti delle Unioni di Comuni bresciane
Sezione Ib Modelli, buone prassi e prospettive migliorative nella disciplina statutaria delle Unioni di Comuni
Capitolo 7 Lo statuto delle Unioni di Comuni: una risorsa nascosta nelle pieghe dell’ordinamento
7.1. Premessa
7.2. Il rapporto intercorrente tra Unione e Comuni. Differenziali, potenzialità e declinazioni a geometria variabile (cenni)
7.3. Alcune idee di buon esercizio della potestà statutaria. Governance, scioglimento, recesso, dotazioni organiche e sistemi informativi
Capitolo 8 Verso una “modellazione” dell’autonomia statutaria delle Unioni di Comuni. Le ipotesi per uno statuto-tipo
8.1. Premessa metodologica
8.2. La governance
8.2.1. Flessibilità delle soluzioni ed esigenze di equilibrio nel rapporto tra organi
8.3. L’esercizio delle funzioni programmatorie
8.4. Il recesso
8.4.1. Ancora sul recesso dall’Unione di Comuni: variabilità delle soluzioni e conseguenze della scelta
8.5. Lo scioglimento
8.5.1. Soluzioni per regolare l’esito estintivo
8.6. Conclusioni. La “modellazione” come preludio al buon esercizio dell’autonomia statutaria
Sezione II Elementi di finanza locale. Studio sulla regionalizzazione dei fondi statali all’associazionismo comunale
Capitolo 9 Costi e benefici dei processi aggregativi e il ruolo delle politiche incentivanti
9.1. Premessa alla trattazione
9.2. Obiettivi e criticità della cooperazione inter e sovra-comunale
9.2.1. Correzione delle esternalità e principio di corrispondenza
9.2.2. Semplificazione, capacità di programmazione e governo di area vasta
9.2.3. Costi di transazione, perdita di potere e valori identitari
9.2.4. In sintesi
9.3. Forme di cooperazione
9.4. Il ruolo e la configurazione degli incentivi
Capitolo 10 I contributi statali e regionali alle forme associative nella disciplina normativa, regolamentare e amministrativa
10.1. Piccoli Comuni e sostegno alle gestioni in forma associata
10.2. La disciplina normativa statale
10.3. La disciplina normativa regionale e i provvedimenti amministrativi attuativi
10.4. Prime indicazioni sulle convergenze e divergenze tra fondo regionale autonomo e fondo statale regionalizzato. Istanze di modifica normativa
Capitolo 11 Disciplina ed effetti empirici della regionalizzazione. Benchmarking interregionale sulle modalità incentivanti a favore delle gestioni associate
11.1. Introduzione
11.2. Regione Sardegna: analisi delle modalità incentivanti a favore delle gestioni associate nel triennio 2014-2016
11.3. Regione Emilia-Romagna: analisi delle modalità incentivanti a favore delle gestioni associate nel triennio 2014-2016
11.4. Regione Piemonte: analisi delle modalità incentivanti a favore delle gestioni associate nel triennio 2014-2016
11.5. Benchmarking interregionale
11.6. Riferimenti normativi
Capitolo 12 Il rapporto intercorrente tra spesa regionale e fondi statali all’associazionismo comunale
12.1. Introduzione al tema del rapporto tra spesa regionale ed entità dei fondi statali
12.2. La chiave di riparto tra Regioni del fondo statale
12.3. La spesa regionale lombarda per le gestioni associate e l’evoluzione del peso di Regione Lombardia nella ripartizione del fondo statale
Capitolo 13 Processi in corso ed esigenze di transizione nella redistribuzione dei contributi alle forme associative
13.1. Il regime transitorio vigente
13.2. Le implicazioni connesse alle metodiche di ripartizione del fondo regionalizzato destinato alle forme associative
Capitolo 14 Politiche incentivanti e riordino territoriale
14.1. Premessa
14.2. Situazione attuale
14.2.1. Incentivi statali alle Unioni e alle Comunità montane
14.2.2. Regionalizzazione
14.2.3. Periodo transitorio
14.2.4. Criteri d’accesso
14.2.5. Elementi premianti
14.3. Conclusioni prospettiche sulla futura declinazione del metodo di ripartizione dei fondi regionalizzati
14.3.1. Fondo unico di sostegno alle forme associative lombarde
14.3.2. Riformulazione di parametri e soglie di accesso al fondo
14.3.3. Il nodo delle Comunità montane
14.3.4. Riordino generale e concertato
PARTE III L’UNIONE DI COMUNI COME PROGETTO MULTIDIMENSIONALE. INDICAZIONI OPERATIVE SU PROFILI TEMATICI PECULIARI
Sezione I Elementi di economia, bilancio e contabilità
Capitolo 15 Le metodiche di pianificazione, programmazione e misurazione dell’attività pubblica locale
15.1. L’economicità dell’ente locale e le sue determinanti
15.2. Il sistema informativo in generale
15.2.1. L’evoluzione del sistema informativo pubblico nella teoria
15.2.2. L’evoluzione del sistema informativo pubblico nelle norme
15.3. In sintesi: i contenuti del Documento Unico di Programmazione e del Piano degli Indicatori di Bilancio
15.3.1. Teoria e prassi
15.4. Alcune considerazioni finali sul versante delle Unioni di Comuni
Capitolo 16 Unioni di Comuni: bilancio, contabilità e tributi
16.1. Il quadro normativo di riferimento (cenni)
16.2. Il bilancio dell’Unione di Comuni
16.2.1. Risorse umane
16.2.2. Risorse strumentali
16.3. Il bilancio di previsione e l’esercizio provvisorio
16.4. Il bilancio consolidato
16.4.1. Predisposizione e approvazione in Giunta di due distinti elenchi
16.4.2. Trasmissione delle direttive agli enti i cui bilanci sono destinati ad essere compresi nel bilancio consolidato, concernenti le modalità e le scadenze per l’invio della documentazione necessaria per l’elaborazione del consolidato
16.5. Criticità redazionali e organizzative nelle Unioni di Comuni
16.6. Il procedimento di formazione del bilancio e gli adempimenti successivi
16.6.1. Gestione delle entrate
16.6.2. Gestione delle spese
16.6.3. Alcuni esempi di ripartizione della spesa
16.6.3.1. In rapporto alla popolazione, criterio generale
16.6.3.2. Per ogni funzione (missione), criterio puntuale
16.6.4. Riflessi economici/finanziari del personale
16.6.5. Altri adempimenti successivi alla formazione del bilancio
16.6.6. Sintesi
16.7. Gli investimenti ed il limite di indebitamento
16.8. I rapporti con le società partecipate
Allegati
Allegato A: Delibera trasferimento beni dal Comune all’Unione
Allegato B: Delibera Giunta dell’Unione trasferimento beni. Presa d’atto
Allegato C: Bozza delibera Servizio di Tesoreria
Allegato D: Determina subentro a contratto
Sezione II Elementi di organizzazione degli uffici e del personale
Capitolo 17 L’organizzazione e la gestione degli uffici e del personale delle Unioni di Comuni
17.1. L’organizzazione degli uffici delle Unioni di Comuni
17.1.1. Modelli di organizzazione territoriale
17.1.2. L’individuazione delle Posizioni Organizzative
17.1.3. Le funzioni trasversali
17.1.4. Il percorso costitutivo dell’Unione: tappe fondamentali
17.2. Le risorse umane e la loro gestione
17.2.1. La definizione della spesa del personale
17.2.2. L’acquisizione del personale nelle Unioni
17.2.3. La costituzione del fondo di miglioramento dei servizi dell’Unione
17.2.4. Disposizioni contrattuali incentivanti le gestioni associate
17.3. Il ruolo del Segretario comunale
Sezione III Digitalizzazione, sistemi informativi ed ICT nelle Unioni di Comuni
Capitolo 18 Interoperabilità dei sistemi e cooperabilità delle organizzazioni. Le condizioni per un’efficace condivisione delle risorse nelle cooperazioni intercomunali
18.1. Introduzione
18.2. La cooperazione intercomunale
18.2.1. Interoperabilità
18.2.1.1. Definizioni
18.2.1.2. Modelli di interoperabilità
18.2.2. European Interoperability Framework (EIF)
18.2.3. Il framework W3H
18.3. Ambiente cooperativo e piattaforma di cooperazione
18.3.1. Il Reference Model
18.3.1.1. Differenti usi del Reference Model
18.3.1.2. Requisiti di cooperazione
18.3.2. Piattaforma di cooperazione
18.3.2.1. Servizi di tipo infrastrutturale
18.3.2.2. Servizi per l’interoperabilità applicativa
18.3.2.3. Servizi per la comunicazione
18.3.2.4. Servizi per la formazione
18.3.2.5. Servizi per il monitoraggio
18.3.2.6. Servizi per il management della cooperazione
18.3.3. Relazione tra ambiente cooperativo e piattaforma di cooperazione
18.3.4. Schema di riferimento
18.4. Cooperazione interorganizzativa e integrazione
18.4.1. Sistemi Standardizzati di Governo Locale
18.4.2. Sistemi Integrati di Governo Locale (SIGL)
18.4.2.1. Integrazione virtuale e “fusione” virtuale
Capitolo 19 I sistemi informativi nelle Unioni di Comuni
19.1. Premessa: dieci evidenze in tema di eGovernment
19.2. Risultati del questionario inerente i sistemi informativi
19.2.1. Responsabile sistema informativo
19.2.2. Analisi delle funzioni delegate
19.2.3. Analisi dei sistemi informativi
19.2.4. Analisi dei servizi offerti ai cittadini
19.2.5. Lo stato dell’hardware, software e sicurezza informatica
19.2.6. Connettività LAN-WAN-internet
19.2.7. Affiancamento e accompagnamento da parte degli enti sovraordinati
19.3. I principali elementi delle Agende che interessano le Unioni
19.3.1. Sportello Unico delle Attività Produttive (SUAP) e la Conferenza dei Servizi telematica
19.3.2. Il Sistema Pubblico d’Identità Digitale (SPID)
19.3.3. L’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR)
19.3.4. Il sistema PagoPA
19.4. L’implementazione dei servizi online
Capitolo 20 ICT e sistemi informativi nelle Unioni di Comuni. Peculiarità e nodi (ir)risolti nello specchio delle esperienze empiriche
20.1. Considerazioni introduttive sugli ultimi interventi e sullo stato di attuazione dell’agenda digitale
20.2. Considerazioni in tema di Sistema informativo integrato e parametri di analisi preliminare dei sistemi informativi di Comuni che si avviano alla costituzione o implementazione effettiva dell’Unione di Comuni
20.3. Le misure minime di sicurezza informatica (c.d. cyber security) per le P.A. (AgID). Il piano di sicurezza informatica e la sua integrazione nel piano di sicurezza dell’Unione
20.4. La gestione documentale. L’allocazione dei dati
20.5. L’erogazione di metaservizi: il caso open data
20.6. Il rapporto con i fornitori di hardware e le società di software
20.7. Considerazioni sulla situazione dei sistemi informativi delle Unioni: criticità e prospettive
Sezione IV Elementi in materia di esercizio associato della Polizia locale
Capitolo 21 L’esercizio associato della funzione di Polizia locale
21.1. I vantaggi delle forme associate
21.2. La genesi della gestione associata per la funzione di Polizia locale
21.3. Analisi della normativa di riferimento
21.4. Il presidio delle funzioni essenziali in un comando associato
21.5. Le forme associative previste
21.6. Il personale di Polizia locale nelle gestioni associate
21.7. Aspetti giuridici legati alle qualifiche del personale di Polizia locale
21.8. La gestione del “clima” organizzativo
21.9. Il piano di fattibilità della gestione associata
21.10. La partecipazione finanziaria
21.11. La comunicazione alla cittadinanza
21.12. Il rapporto con le strutture tecniche comunali
21.13. Un caso-studio
Sezione V Elementi in materia di Urbanistica e Ufficio Tecnico
Sezione Va L’Ufficio Tecnico tra dimensione intercomunale e sovracomunale
Capitolo 22 L’Ufficio Tecnico Unico dell’Unione tra cooperazione intercomunale ed area vasta
22.1. Cenni storici in tema di legislazione urbanistica
22.2. I vari livelli di pianificazione territoriale
22.2.1. I Piani Regionali di Coordinamento
22.2.2. I Piani Regolatori Generali
22.2.3. I Piani Strutturali
22.3. La perequazione urbanistica
22.4. Provvedimenti autorizzatori. Brevi cenni
22.5. I Piani intercomunali tra cooperazione intercomunale e area vasta
Capitolo 23 Pianificazione di area vasta e Piani associati comunali
23.1. Premessa
23.2. Ripresa economica e organizzazione del territorio
23.3. Componenti indispensabili per il governo dei temi di area vasta
23.4. Un sistema di strumenti di pianificazione per il coordinamento del territorio
23.5. Pianificazione intercomunale e sovracomunale, un chiarimento
23.5.1. Zone omogenee e ambiti ottimali per favorire il coordinamento di area vasta
Sezione Vb L’Ufficio Tecnico nelle Unioni di Comuni. Repertorio delle funzioni amministrative
Capitolo 24 Istituzioni della funzione di Ufficio Tecnico nel Comune e nell’Unione di Comuni
24.1. Premessa
24.2. Funzioni fondamentali dei Comuni, distribuzione dei fondi regionali alle Unioni di Comuni e Ufficio Tecnico Aggregato
24.3. L’attività dell’Ufficio Tecnico comunale nella proiezione territoriale lombarda (cenni)
Capitolo 25 L’attività dell’Ufficio Tecnico (UT). Repertorio dei procedimenti
25.1. La necessità di un repertorio dei procedimenti
25.1.1. Macroarea 1 – Urbanistica e Governo del Territorio
25.1.2. Macroarea 2 – Edilizia residenziale pubblica e manutenzione del patrimonio (inter)comunale, Lavori pubblici
25.1.3. Macroarea 3 – Edilizia privata
25.1.4. Macroarea 4 – Ecologia e Ambiente
25.1.5. Macroarea 5 – Altre fattispecie residuali (miscellanea)
Capitolo 26 Procedimenti pianificatori, strutture e competenze degli Uffici Tecnici delle Unioni
26.1. La struttura funzionale degli Uffici Tecnici delle Unioni
26.2. Le competenze degli Uffici Tecnici
26.3. L’organizzazione delle funzioni relative agli Uffici Tecnici
26.4. Schema delle disposizioni statutarie sulle attività pianificatorie e sulle competenze degli Uffici Tecnici
26.5. Prime conclusioni
Capitolo 27 Le peculiarità dell’Ufficio Tecnico Aggregato in Unione. Evidenze dagli studi di caso
27.1. Introduzione
27.2. Fasi costitutive dell’UT associato
27.3. I risultati raggiunti dagli UT associati
27.4. Confronti tra casi
Capitolo 28 Prospettive di sviluppo della funzione di Ufficio Tecnico nelle Unioni di Comuni
28.1. Alcune prospettive di sviluppo muovendo dalla ricognizione dei procedimenti
28.2. Indicazioni di policy, rilanci ed esiti attesi
PARTE IV ALLEGATI
Allegato 1 Ricognizione normativa e modelli statutari. Le Unioni di Comuni in Provincia di Mantova
1. Dati di contesto
2. La disciplina della governance
3. La disciplina dello scioglimento
4. La disciplina del recesso
5. Modelli regolatori di recesso, scioglimento e governance negli statuti delle Unioni di Comuni mantovane
Allegato 2 Ricognizione normativa e modelli statutari. Le Unioni di Comuni in Provincia di Varese
1. Dati di contesto
2. La disciplina della governance
3. La disciplina dello scioglimento
4. La disciplina del recesso
5. Modelli regolatori di recesso, scioglimento e governance negli statuti delle Unioni di Comuni varesine
Allegato 3 Ipotesi di statuto-tipo per le Unioni di Comuni
La costituzione di un’Unione di Comuni presuppone la condivisione di un progetto ricco di implicazioni, impegni e potenzialità tra gli Enti che la costituiscono.
Con essa, infatti, si assiste all’istituzione di un Ente locale di secondo livello che si distingue per peculiarità – sia organizzative, sia gestionali – tali da diversificarlo dai singoli Comuni aderenti alla compagine associativa.
In concreto, la nascita dell’Unione di Comuni prelude alla progressiva specializzazione delle professionalità coinvolte e si fonda sull’aspirazione all’erogazione di un maggior numero di servizi, nonché al conseguimento di performance più elevate ed alla produzione di economie di scala connesse alle politiche di cooperazione interlocale.
Inoltre, essa sottende la partecipazione a un patto associativo e fiduciario nel quale si contemperano interessi di ordine politico, strategico, economico-finanziario, amministrativo-contabile, organizzativo ed interistituzionale.
Il presente volume consolida e raccoglie in un’unica sede l’esperienza sedimentatasi negli ultimi cinque anni in seno al Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali (DSPS) dell’Università degli Studi di Pavia in ordine alle gestioni associate di funzioni e servizi comunali, con particolare riferimento a quelle svolte mediante la costituzione di Unioni.
Nel testo sono compendiate ricerche, relazioni e riflessioni di varia estrazione disciplinare, con il fine di rappresentare le multiformi dimensioni di operatività e di svolgimento concreto dei moduli funzionali dell’azione pubblica ascrivibili alle Unioni di Comuni.
La dimensione accademica degli approfondimenti si intreccia a quella più operativa, convergendo su una piattaforma di tematiche che variano dall’analisi giuridica di leggi, statuti e regolamenti a quella finanziaria relativa ai bilanci e agli incentivi all’associazionismo, da quella organizzativa a quella tecnica e statistico-territoriale, fino a ricomprendere il dettaglio di singoli servizi o funzioni.
Ne emerge, dunque, un quadro articolato e proteiforme: un progetto multidimensionale, tanto complesso quanto ambizioso ed affascinante.
PARTE I ASPETTI ISTITUZIONALI E TERRITORIALI DELLE UNIONI DI COMUNI. REALTÀ NAZIONALE E REGIONALE ED ESPERIENZE STRANIERE
Capitolo 1 Le Unioni di Comuni in Italia e in Lombardia
1.1. Le Unioni di Comuni nella cornice ordinamentale italiana
1.2. Le Unioni di Comuni in Italia: evoluzione e comparazione interregionale
1.3. I bilanci e il personale delle Unioni di Comuni in Italia
1.4. L’associazionismo unionistico in Lombardia
1.5. Considerazioni conclusive
1.6. Bibliografia
Capitolo 2 I finanziamenti regionali alle Unioni di Comuni
2.1. Le Unioni di Comuni in Italia
2.2. I contributi regionali alle Unioni delle Regioni che hanno ottenuto la regionalizzazione dei contributi statali
2.3. I contributi regionali all’associazionismo comunale in tre Regioni: Sardegna, Emilia-Romagna e Lombardia
2.4. Le disposizioni che regolano i trasferimenti alle Unioni nelle tre Regioni
2.4.1. Gli esiti contabili delle regole in vigore nelle tre Regioni
2.5. Sintesi delle normative in vigore nelle Regioni
2.5.1. Esiti finanziamenti a GA: raffronto della varianza dei contributi per abitante
Capitolo 3 Unioni di Comuni in Europa
3.1. Origine storica e sviluppo dell’ente intermedio
3.2. La dimensione dei Comuni nei Paesi europei
3.3. Francia: l’intercommunalité
3.3.1. Evoluzione normativa
3.3.2. Forme di intercomunalità
3.3.3. Processo di costituzione di un EPCI
3.3.4. La fiscalità propria
3.3.5. La realtà dell’intercomunalità francese
3.4. Spagna: la cooperación intermunicipal
3.4.1. Forme di intercomunalità
3.4.2. Altri strumenti
3.4.3. La realtà della cooperazione intermunicipale spagnola
3.5. Germania: la Kommunale Zusammenarbeit
3.5.1. Il contesto legislativo generale
3.5.2. Forme di intercomunalità
3.5.3. La realtà della collaborazione intercomunale tedesca
3.6. Conclusioni
PARTE II IDEE ED APPROFONDIMENTI
Sezione I Governance, recesso e scioglimento delle Unioni di Comuni. Ricognizione (dagli statuti delle Unioni lombarde)della regolazione in tema di stabilità dell’ente
Sezione Ia Il problema della stabilità delle Unioni di Comuni nell’attuale dimensione normativa e applicativa
Capitolo 4
Autonomia statutaria e stabilità nelle Unioni di Comuni: profili giuridici
4.1. Evoluzione dell’Unione di Comuni nella normativa nazionale (primi cenni)
4.2. L’autonomia statutaria delle Unioni di Comuni: natura, estensione, caratteri
4.3. Dinamiche dell’instabilità nelle Unioni di Comuni
Capitolo 5 Le funzioni delle Unioni di Comuni tra legislazione nazionale e normazione regionale
5.1. L’esercizio associato di funzioni comunali nella normativa nazionale
5.2. Le funzioni delle Unioni di Comuni nella legislazione regionale
5.3. Le funzioni delle Unioni di Comuni negli statuti. Alcune esemplificazioni
Capitolo 6 Ricognizione normativa e modelli statutari. Il caso delle Unioni di Comuni delle Province di Bergamo e Brescia
6.1. Le Unioni di Comuni in Provincia di Bergamo
6.1.1. Dati di contesto
6.1.2. La disciplina della governance
6.1.3. La disciplina dello scioglimento
6.1.4. La disciplina del recesso
6.1.5. Modelli regolatori di recesso, scioglimento e governance negli statuti delle Unioni di Comuni bergamasche
6.2. Le Unioni di Comuni in Provincia di Brescia
6.2.1. Dati di contesto
6.2.2. La disciplina della governance
6.2.3. La disciplina dello scioglimento
6.2.4. La disciplina del recesso
6.2.5. Modelli regolatori di recesso, scioglimento e governance negli statuti delle Unioni di Comuni bresciane
Sezione Ib Modelli, buone prassi e prospettive migliorative nella disciplina statutaria delle Unioni di Comuni
Capitolo 7 Lo statuto delle Unioni di Comuni: una risorsa nascosta nelle pieghe dell’ordinamento
7.1. Premessa
7.2. Il rapporto intercorrente tra Unione e Comuni. Differenziali, potenzialità e declinazioni a geometria variabile (cenni)
7.3. Alcune idee di buon esercizio della potestà statutaria. Governance, scioglimento, recesso, dotazioni organiche e sistemi informativi
Capitolo 8 Verso una “modellazione” dell’autonomia statutaria delle Unioni di Comuni. Le ipotesi per uno statuto-tipo
8.1. Premessa metodologica
8.2. La governance
8.2.1. Flessibilità delle soluzioni ed esigenze di equilibrio nel rapporto tra organi
8.3. L’esercizio delle funzioni programmatorie
8.4. Il recesso
8.4.1. Ancora sul recesso dall’Unione di Comuni: variabilità delle soluzioni e conseguenze della scelta
8.5. Lo scioglimento
8.5.1. Soluzioni per regolare l’esito estintivo
8.6. Conclusioni. La “modellazione” come preludio al buon esercizio dell’autonomia statutaria
Sezione II Elementi di finanza locale. Studio sulla regionalizzazione dei fondi statali all’associazionismo comunale
Capitolo 9 Costi e benefici dei processi aggregativi e il ruolo delle politiche incentivanti
9.1. Premessa alla trattazione
9.2. Obiettivi e criticità della cooperazione inter e sovra-comunale
9.2.1. Correzione delle esternalità e principio di corrispondenza
9.2.2. Semplificazione, capacità di programmazione e governo di area vasta
9.2.3. Costi di transazione, perdita di potere e valori identitari
9.2.4. In sintesi
9.3. Forme di cooperazione
9.4. Il ruolo e la configurazione degli incentivi
Capitolo 10 I contributi statali e regionali alle forme associative nella disciplina normativa, regolamentare e amministrativa
10.1. Piccoli Comuni e sostegno alle gestioni in forma associata
10.2. La disciplina normativa statale
10.3. La disciplina normativa regionale e i provvedimenti amministrativi attuativi
10.4. Prime indicazioni sulle convergenze e divergenze tra fondo regionale autonomo e fondo statale regionalizzato. Istanze di modifica normativa
Capitolo 11 Disciplina ed effetti empirici della regionalizzazione. Benchmarking interregionale sulle modalità incentivanti a favore delle gestioni associate
11.1. Introduzione
11.2. Regione Sardegna: analisi delle modalità incentivanti a favore delle gestioni associate nel triennio 2014-2016
11.3. Regione Emilia-Romagna: analisi delle modalità incentivanti a favore delle gestioni associate nel triennio 2014-2016
11.4. Regione Piemonte: analisi delle modalità incentivanti a favore delle gestioni associate nel triennio 2014-2016
11.5. Benchmarking interregionale
11.6. Riferimenti normativi
Capitolo 12 Il rapporto intercorrente tra spesa regionale e fondi statali all’associazionismo comunale
12.1. Introduzione al tema del rapporto tra spesa regionale ed entità dei fondi statali
12.2. La chiave di riparto tra Regioni del fondo statale
12.3. La spesa regionale lombarda per le gestioni associate e l’evoluzione del peso di Regione Lombardia nella ripartizione del fondo statale
Capitolo 13 Processi in corso ed esigenze di transizione nella redistribuzione dei contributi alle forme associative
13.1. Il regime transitorio vigente
13.2. Le implicazioni connesse alle metodiche di ripartizione del fondo regionalizzato destinato alle forme associative
Capitolo 14 Politiche incentivanti e riordino territoriale
14.1. Premessa
14.2. Situazione attuale
14.2.1. Incentivi statali alle Unioni e alle Comunità montane
14.2.2. Regionalizzazione
14.2.3. Periodo transitorio
14.2.4. Criteri d’accesso
14.2.5. Elementi premianti
14.3. Conclusioni prospettiche sulla futura declinazione del metodo di ripartizione dei fondi regionalizzati
14.3.1. Fondo unico di sostegno alle forme associative lombarde
14.3.2. Riformulazione di parametri e soglie di accesso al fondo
14.3.3. Il nodo delle Comunità montane
14.3.4. Riordino generale e concertato
PARTE III L’UNIONE DI COMUNI COME PROGETTO MULTIDIMENSIONALE. INDICAZIONI OPERATIVE SU PROFILI TEMATICI PECULIARI
Sezione I Elementi di economia, bilancio e contabilità
Capitolo 15 Le metodiche di pianificazione, programmazione e misurazione dell’attività pubblica locale
15.1. L’economicità dell’ente locale e le sue determinanti
15.2. Il sistema informativo in generale
15.2.1. L’evoluzione del sistema informativo pubblico nella teoria
15.2.2. L’evoluzione del sistema informativo pubblico nelle norme
15.3. In sintesi: i contenuti del Documento Unico di Programmazione e del Piano degli Indicatori di Bilancio
15.3.1. Teoria e prassi
15.4. Alcune considerazioni finali sul versante delle Unioni di Comuni
Capitolo 16 Unioni di Comuni: bilancio, contabilità e tributi
16.1. Il quadro normativo di riferimento (cenni)
16.2. Il bilancio dell’Unione di Comuni
16.2.1. Risorse umane
16.2.2. Risorse strumentali
16.3. Il bilancio di previsione e l’esercizio provvisorio
16.4. Il bilancio consolidato
16.4.1. Predisposizione e approvazione in Giunta di due distinti elenchi
16.4.2. Trasmissione delle direttive agli enti i cui bilanci sono destinati ad essere compresi nel bilancio consolidato, concernenti le modalità e le scadenze per l’invio della documentazione necessaria per l’elaborazione del consolidato
16.5. Criticità redazionali e organizzative nelle Unioni di Comuni
16.6. Il procedimento di formazione del bilancio e gli adempimenti successivi
16.6.1. Gestione delle entrate
16.6.2. Gestione delle spese
16.6.3. Alcuni esempi di ripartizione della spesa
16.6.3.1. In rapporto alla popolazione, criterio generale
16.6.3.2. Per ogni funzione (missione), criterio puntuale
16.6.4. Riflessi economici/finanziari del personale
16.6.5. Altri adempimenti successivi alla formazione del bilancio
16.6.6. Sintesi
16.7. Gli investimenti ed il limite di indebitamento
16.8. I rapporti con le società partecipate
Allegati
Allegato A: Delibera trasferimento beni dal Comune all’Unione
Allegato B: Delibera Giunta dell’Unione trasferimento beni. Presa d’atto
Allegato C: Bozza delibera Servizio di Tesoreria
Allegato D: Determina subentro a contratto
Sezione II Elementi di organizzazione degli uffici e del personale
Capitolo 17 L’organizzazione e la gestione degli uffici e del personale delle Unioni di Comuni
17.1. L’organizzazione degli uffici delle Unioni di Comuni
17.1.1. Modelli di organizzazione territoriale
17.1.2. L’individuazione delle Posizioni Organizzative
17.1.3. Le funzioni trasversali
17.1.4. Il percorso costitutivo dell’Unione: tappe fondamentali
17.2. Le risorse umane e la loro gestione
17.2.1. La definizione della spesa del personale
17.2.2. L’acquisizione del personale nelle Unioni
17.2.3. La costituzione del fondo di miglioramento dei servizi dell’Unione
17.2.4. Disposizioni contrattuali incentivanti le gestioni associate
17.3. Il ruolo del Segretario comunale
Sezione III Digitalizzazione, sistemi informativi ed ICT nelle Unioni di Comuni
Capitolo 18 Interoperabilità dei sistemi e cooperabilità delle organizzazioni. Le condizioni per un’efficace condivisione delle risorse nelle cooperazioni intercomunali
18.1. Introduzione
18.2. La cooperazione intercomunale
18.2.1. Interoperabilità
18.2.1.1. Definizioni
18.2.1.2. Modelli di interoperabilità
18.2.2. European Interoperability Framework (EIF)
18.2.3. Il framework W3H
18.3. Ambiente cooperativo e piattaforma di cooperazione
18.3.1. Il Reference Model
18.3.1.1. Differenti usi del Reference Model
18.3.1.2. Requisiti di cooperazione
18.3.2. Piattaforma di cooperazione
18.3.2.1. Servizi di tipo infrastrutturale
18.3.2.2. Servizi per l’interoperabilità applicativa
18.3.2.3. Servizi per la comunicazione
18.3.2.4. Servizi per la formazione
18.3.2.5. Servizi per il monitoraggio
18.3.2.6. Servizi per il management della cooperazione
18.3.3. Relazione tra ambiente cooperativo e piattaforma di cooperazione
18.3.4. Schema di riferimento
18.4. Cooperazione interorganizzativa e integrazione
18.4.1. Sistemi Standardizzati di Governo Locale
18.4.2. Sistemi Integrati di Governo Locale (SIGL)
18.4.2.1. Integrazione virtuale e “fusione” virtuale
Capitolo 19 I sistemi informativi nelle Unioni di Comuni
19.1. Premessa: dieci evidenze in tema di eGovernment
19.2. Risultati del questionario inerente i sistemi informativi
19.2.1. Responsabile sistema informativo
19.2.2. Analisi delle funzioni delegate
19.2.3. Analisi dei sistemi informativi
19.2.4. Analisi dei servizi offerti ai cittadini
19.2.5. Lo stato dell’hardware, software e sicurezza informatica
19.2.6. Connettività LAN-WAN-internet
19.2.7. Affiancamento e accompagnamento da parte degli enti sovraordinati
19.3. I principali elementi delle Agende che interessano le Unioni
19.3.1. Sportello Unico delle Attività Produttive (SUAP) e la Conferenza dei Servizi telematica
19.3.2. Il Sistema Pubblico d’Identità Digitale (SPID)
19.3.3. L’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR)
19.3.4. Il sistema PagoPA
19.4. L’implementazione dei servizi online
Capitolo 20 ICT e sistemi informativi nelle Unioni di Comuni. Peculiarità e nodi (ir)risolti nello specchio delle esperienze empiriche
20.1. Considerazioni introduttive sugli ultimi interventi e sullo stato di attuazione dell’agenda digitale
20.2. Considerazioni in tema di Sistema informativo integrato e parametri di analisi preliminare dei sistemi informativi di Comuni che si avviano alla costituzione o implementazione effettiva dell’Unione di Comuni
20.3. Le misure minime di sicurezza informatica (c.d. cyber security) per le P.A. (AgID). Il piano di sicurezza informatica e la sua integrazione nel piano di sicurezza dell’Unione
20.4. La gestione documentale. L’allocazione dei dati
20.5. L’erogazione di metaservizi: il caso open data
20.6. Il rapporto con i fornitori di hardware e le società di software
20.7. Considerazioni sulla situazione dei sistemi informativi delle Unioni: criticità e prospettive
Sezione IV Elementi in materia di esercizio associato della Polizia locale
Capitolo 21 L’esercizio associato della funzione di Polizia locale
21.1. I vantaggi delle forme associate
21.2. La genesi della gestione associata per la funzione di Polizia locale
21.3. Analisi della normativa di riferimento
21.4. Il presidio delle funzioni essenziali in un comando associato
21.5. Le forme associative previste
21.6. Il personale di Polizia locale nelle gestioni associate
21.7. Aspetti giuridici legati alle qualifiche del personale di Polizia locale
21.8. La gestione del “clima” organizzativo
21.9. Il piano di fattibilità della gestione associata
21.10. La partecipazione finanziaria
21.11. La comunicazione alla cittadinanza
21.12. Il rapporto con le strutture tecniche comunali
21.13. Un caso-studio
Sezione V Elementi in materia di Urbanistica e Ufficio Tecnico
Sezione Va L’Ufficio Tecnico tra dimensione intercomunale e sovracomunale
Capitolo 22 L’Ufficio Tecnico Unico dell’Unione tra cooperazione intercomunale ed area vasta
22.1. Cenni storici in tema di legislazione urbanistica
22.2. I vari livelli di pianificazione territoriale
22.2.1. I Piani Regionali di Coordinamento
22.2.2. I Piani Regolatori Generali
22.2.3. I Piani Strutturali
22.3. La perequazione urbanistica
22.4. Provvedimenti autorizzatori. Brevi cenni
22.5. I Piani intercomunali tra cooperazione intercomunale e area vasta
Capitolo 23 Pianificazione di area vasta e Piani associati comunali
23.1. Premessa
23.2. Ripresa economica e organizzazione del territorio
23.3. Componenti indispensabili per il governo dei temi di area vasta
23.4. Un sistema di strumenti di pianificazione per il coordinamento del territorio
23.5. Pianificazione intercomunale e sovracomunale, un chiarimento
23.5.1. Zone omogenee e ambiti ottimali per favorire il coordinamento di area vasta
Sezione Vb L’Ufficio Tecnico nelle Unioni di Comuni. Repertorio delle funzioni amministrative
Capitolo 24 Istituzioni della funzione di Ufficio Tecnico nel Comune e nell’Unione di Comuni
24.1. Premessa
24.2. Funzioni fondamentali dei Comuni, distribuzione dei fondi regionali alle Unioni di Comuni e Ufficio Tecnico Aggregato
24.3. L’attività dell’Ufficio Tecnico comunale nella proiezione territoriale lombarda (cenni)
Capitolo 25 L’attività dell’Ufficio Tecnico (UT). Repertorio dei procedimenti
25.1. La necessità di un repertorio dei procedimenti
25.1.1. Macroarea 1 – Urbanistica e Governo del Territorio
25.1.2. Macroarea 2 – Edilizia residenziale pubblica e manutenzione del patrimonio (inter)comunale, Lavori pubblici
25.1.3. Macroarea 3 – Edilizia privata
25.1.4. Macroarea 4 – Ecologia e Ambiente
25.1.5. Macroarea 5 – Altre fattispecie residuali (miscellanea)
Capitolo 26 Procedimenti pianificatori, strutture e competenze degli Uffici Tecnici delle Unioni
26.1. La struttura funzionale degli Uffici Tecnici delle Unioni
26.2. Le competenze degli Uffici Tecnici
26.3. L’organizzazione delle funzioni relative agli Uffici Tecnici
26.4. Schema delle disposizioni statutarie sulle attività pianificatorie e sulle competenze degli Uffici Tecnici
26.5. Prime conclusioni
Capitolo 27 Le peculiarità dell’Ufficio Tecnico Aggregato in Unione. Evidenze dagli studi di caso
27.1. Introduzione
27.2. Fasi costitutive dell’UT associato
27.3. I risultati raggiunti dagli UT associati
27.4. Confronti tra casi
Capitolo 28 Prospettive di sviluppo della funzione di Ufficio Tecnico nelle Unioni di Comuni
28.1. Alcune prospettive di sviluppo muovendo dalla ricognizione dei procedimenti
28.2. Indicazioni di policy, rilanci ed esiti attesi
PARTE IV ALLEGATI
Allegato 1 Ricognizione normativa e modelli statutari. Le Unioni di Comuni in Provincia di Mantova
1. Dati di contesto
2. La disciplina della governance
3. La disciplina dello scioglimento
4. La disciplina del recesso
5. Modelli regolatori di recesso, scioglimento e governance negli statuti delle Unioni di Comuni mantovane
Allegato 2 Ricognizione normativa e modelli statutari. Le Unioni di Comuni in Provincia di Varese
1. Dati di contesto
2. La disciplina della governance
3. La disciplina dello scioglimento
4. La disciplina del recesso
5. Modelli regolatori di recesso, scioglimento e governance negli statuti delle Unioni di Comuni varesine
Allegato 3 Ipotesi di statuto-tipo per le Unioni di Comuni
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